ВЛИЯНИЕ
COVID-КРИЗИСА
НА ГОРОДСКИЕ
БЮДЖЕТЫ
Что мы считали?
Текущий кризис, вызванный пандемией коронавируса, особенно сильно ударил по городским экономикам. Центр городской экономики КБ Стрелка проанализировал, как кризис в пострадавших отраслях экономики отразится на городских бюджетах, и выяснил, какие города окажутся более устойчивы к кризису, а какие рискуют потерять значительную часть своих доходов.

Что может защитить городские бюджеты
от кризисов?
Перечень отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Ссылка
Под собственными доходами здесь и далее подразумеваются налоговые и неналоговые доходы бюджета города.
Еще для 12 городов в Базе данных муниципальных образований Росстата нет данных об объеме безвозмездных поступлений, поэтому они не учитываются при расчете доли собственных доходов.
Согласно оперативным данным Министерства финансов об исполнении местных бюджетов на 01.07.2020, собственные доходы местных бюджетов упали на 4% по сравнению с аналогичным значением в первом полугодии 2019 г., но это падение было скомпенсировано повышенными безвозмездными поступлениями (выросли на 13% в сравнении с первым полугодием 2019 г.).
Так как группировка городов по размеру производилась согласно численности населения города (не муниципального образования), то Краснодар относится к крупным городам.
When will your city feel the fiscal impact of COVID-19? Brookings. Ссылка
Перечень отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Ссылка
Учитывается численность населения города, поэтому группировка может не соответствовать группировке по численности населения муниципального образовавания. Группы по численности населения согласно своду правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (СНиП 2.07.01–89. Министерство регионального развития РФ. Свод правил СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция).
Бюджетные данные взяты из Базы данных показателей муниципальных образований Росстата. Наиболее полные бюджетные данные доступны в Базе за 2018 год, поэтому типы муниципальных образований также отражены за 2018 год. Деление по типу муниципального образования применяется только для малых и средних городов, так как среди остальных групп городов городские поселения по состоянию на 2018 год либо отсутствуют (крупнейшие и крупные города), либо составляют менее 15% от общего количества (большие города).
Выгрузка из Базы данных показателей муниципальных образований Росстата по состоянию на 12.05.2020. Ссылка
Согласно данным об исполнении бюджета за 2018 г., представленным в Базе данных показателей муниципальных образований Росстата. На момент расчета данные за 2019 г. не были представлены в полном виде, поэтому для расчета используется 2018 г.
Занятость и выручка по данным бухгалтерской отчетности Росстата и ФНС на 01.01.2020. Бухгалтерская отчетность по ИП недоступна, поэтому ИП не учитываются в общей сумме.
1
Tilda Publishing
Диверсифицированная городская экономика
Предприятия сферы услуг особенно сильно пострадали от пандемии. Они тяжело пережили карантин (падение выручки, сокращение штата, в худшем случае — закрытие) и могут столкнуться с проблемами в будущем — в результате падения уровня потребительских доходов.

Преимущество в этой ситуации получили города, в структуре экономики которых по занятости и выручке преобладают производство и b2b-сектор — например, Воронеж и Самара среди городов-миллионников или Смоленск и Вологда среди крупных городов.
При этом важно понимать, что каждый кризис имеет свою специфику. Есть только одна общая рекомендация для городских администраций, которая может помочь справиться с различными экономическими проблемами, — диверсификация структуры городской экономики.
2
Tilda Publishing
Диверсифицированные источники доходов города
Доходы НДФЛ, налог на прибыль и налог на совокупный доход могут колебаться в зависимости от экономической ситуации. Поэтому города, опирающиеся в первую очередь на эти источники дохода, в условиях COVID-кризиса оказались более уязвимы, чем города, опирающиеся на имущественные доходы. Это, например, такие крупные города, как Мурманск и Тула.
63% всех городов, проанализированных
в работе
Как минимум в 618 рассмотренных городах доходы от НДФЛ, налога на прибыль и налога на совокупный доход составляют более 50% собственных доходов.
Имущественные доходы города (налог на землю, налог на имущество физических лиц, доходы от продажи и аренды имущества) в меньшей степени подвержены колебаниям в связи с экономической ситуацией. Поэтому города, собственные доходы которых на 50% и более опираются на источники, не связанные с доходами от НДФЛ, налога на прибыль и налога на совокупный доход, оказались менее подвержены угрозам, вызванным пандемией.
346 городов, 35% всех городов, проанализированных в работе, опираются на имущественные источники дохода.
3
Tilda Publishing
Безвозмездные поступления из других бюджетов
Города, в доходах которых превалируют безвозмездные поступления из других бюджетов, меньше других пострадают от текущего кризиса. Это, например, такие крупные города, как Грозный (70% безвозмездных поступлений от всех доходов) и Курск (68% безвозмездных поступлений от всех доходов), и такой миллионник, как Челябинск (66% безвозмездных поступлений от всех доходов). Пока резервов вышестоящих бюджетов хватает на «спасение» таких городов (то есть на компенсацию недополученного объема собственных доходов за счет трансфертов), однако важно помнить, что объем безвозмездных поступлений не находится во власти муниципальных чиновников.
Безвозмездные поступления поддерживают городские бюджеты в условиях кризиса, но зависимость от них способствует выживанию, а не устойчивому развитию.
Чем в большей степени в доходах города преобладают безвозмездные поступления, тем сложнее спрогнозировать его будущее — ведь на следующий год деньги в том или ином объеме могут уже не прийти. При этом большая часть денег обычно выделяется на проведение конкретных мероприятий и не может быть использована нецелевым образом. Не всегда учитывается и локальная проблематика городов.

Какие факторы влияют на уязвимость бюджета города в условиях кризиса?
1
Tilda Publishing
Самостоятельность
бюджета
Чем автономнее бюджет города, тем выше оказались его бюджетные риски, связанные с пандемией коронавируса. Это связано с тем, что этим рискам в первую очередь подвержены собственные источники доходов (НДФЛ, налоги на прибыль и доходы).

Зависимость статистически значима (p-value < 0,0001, R2 = 27%).
2
Tilda Publishing
Статус муниципального
образования
Чуть меньше половины (45%) рассматриваемых городов входят в состав городских округов, больше половины (55%) — в состав городских поселений. Бюджеты городских округов и городских поселений имеют разную доходную базу, закрепленную в БК РФ.

Городские поселения в среднем более уязвимы к падению доходов в кризис, чем городские округа, так как в их бюджете доля НДФЛ в среднем выше, чем в бюджете городских округов (в среднем 26% в городских поселениях и 19% в городских округах).

Какой фактор не влияет на уязвимость города в условиях кризиса?
Tilda Publishing
Население города
Нет прямой статистически значимой зависимости между численностью населения и бюджетными рисками, связанными с пандемией COVID (p-value > 0,1).

При этом риски для городов-миллионников и крупных городов все же немного ниже, чем риски для городов меньшего размера: в бюджете миллионников и крупных городов высока доля уязвимых к кризису доходов. Однако эти города спасает разнообразная отраслевая структура бизнеса с высокой долей не-сервисной экономики.
Рейтинги городов по степени уязвимости муниципального бюджета к COVID-кризису
Крупнейшие города
Крупные города
Большие города
Средние города
(городские округа)
Средние города
(городские поселения)
Малые города (городские округа)
Малые города (городские поселения)
  1. Воронеж, Воронежская область
  2. Самара, Самарская область
  3. Ростов-на-Дону, Ростовская область
  4. Казань, Республика Татарстан
  5. Пермь, Пермский край
Топ-5 наиболее уязвимых крупнейших городов
Топ-5 наименее уязвимых крупнейших городов
Крупнейшие города
(> 1 млн жителей)
  1. Омск, Омская область
  2. Красноярск, Красноярский край
  3. Волгоград, Волгоградская область
  4. Нижний Новгород, Нижегородская область
  5. Новосибирск, Новосибирская область

  1. Смоленск, Смоленская область
  2. Вологда, Вологодская область
  3. Тверь, Тверская область
  4. Стерлитамак, Республика Башкортостан
  5. Набережные Челны, Республика Татарстан
Топ-5 наиболее уязвимых крупных городов
Топ-5 наименее уязвимых крупных городов
Крупные города
(от 250 тыс. до 1 млн жителей)
  1. Мурманск, Мурманская область
  2. Сочи, Краснодарский край
  3. Якутск, Республика Саха (Якутия)
  4. Чита, Забайкальский край
  5. Сургут, Ханты-Мансийский автономный округ
Пример 1: крупные города в Вологодской области: Вологда (оценка уязвимости 3 балла, входит в топ-5 крупных городов с самой низкой уязвимостью бюджета к COVID-кризису) и Череповец (оценка уязвимости 20 баллов, шестой по уровню уязвимости бюджета город среди крупных городов). Бюджет Череповца более уязвим к кризису. Это связано с тем, что в Череповце в 2,6 раза выше, чем в Вологде, доля занятости в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от кризиса.

Пример 2: крупные города в Краснодарском крае: Краснодар (оценка уязвимости 7 баллов, входит в топ-15 крупных городов с самой низкой уязвимостью бюджета к COVID-кризису) и Сочи (оценка уязвимости 22 балла, шестой по уровню уязвимости бюджета город среди крупных городов). Бюджет Сочи оценочно более уязвим к кризису. Это связано с тем, что в Сочи доля занятости населения в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от кризиса, в 1,6 раза выше, чем в Краснодаре, и в 5 раз выше доля выручки в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от кризиса.

  1. Каспийск, Республика Дагестан
  2. Альметьевск, Республика Татарстан
  3. Батайск, Ростовская область
  4. Таганрог, Ростовская область
  5. Долгопрудный, Московская область
Топ-5 наиболее уязвимых больших городов
Топ-5 наименее уязвимых больших городов
Большие города
(от 100 до 250 тыс. жителей)
  1. Уссурийск, Приморский край
  2. Норильск, Красноярский край
  3. Северодвинск, Архангельская область
  4. Камышин, Волгоградская область
  5. Щелково, Московская область
  1. Снежинск, Челябинская область
  2. Сунжа, Республика Ингушетия
  3. Гуково, Ростовская область
  4. Избербаш, Республика Дагестан
  5. Георгиевск, Ставропольский край
Топ-5 наиболее уязвимых средних городов
(городские округа)
Топ-5 наименее уязвимых средних городов (городские округа)
Средние города, городские округа
(от 50 до 100 тыс. жителей)

  1. Фрязино, Московская область
  2. Губкин, Белгородская область
  3. Ишим, Тюменская область
  4. Ханты-Мансийск, Ханты-Мансийский автономный округ
  5. Егорьевск, Московская область
  1. Шали, Республика Чечня
  2. Ишимбай, Республика Башкортостан
  3. Кстово, Нижегородская область
  4. Чайковский, Пермский край
  5. Сертолово, Ленинградская область
Топ-5 наиболее уязвимых средних городов
(городские поселения)
Топ-5 наименее уязвимых средних городов
(городские поселения)
Средние города, городские поселения (от 50 до 100 тыс. жителей)
  1. Краснокаменск, Забайкальский край
  2. Кропоткин, Краснодарский край
  3. Тихорецк, Краснодарский край
  4. Туапсе, Краснодарский край
  5. Вольск, Саратовская область
  1. Южно-Сухумск, Республика Дагестан
  2. Дагестанские Огни, Республика Дагестан
  3. Ладушкин, Калининградская область
  4. Малгобек, Республика Ингушетия
  5. Карабулак, Республика Ингушетия
Топ-5 наиболее уязвимых малых городов
(городские округа)
Топ-5 наименее уязвимых малых городов
(городские округа)
Малые города, городские округа
(до 50 тыс. жителей)
  1. Нарьян-Мар, Ненецкий автономный округ
  2. Покачи, Ханты-Мансийский автономный округ
  3. Обь, Новосибирская область
  4. Озеры, Московская область
  5. Дальнереченск, Приморский край

  1. Чермоз, Пермский край
  2. Артемовск, Красноярский край
  3. Чекалин, Тульская область
  4. Кизел, Пермский край
  5. Верхоянск, Республика Саха (Якутия)
Топ-5 наиболее уязвимых малых городов
(городские поселения)
Топ-5 наименее уязвимых малых городов
(городские поселения)
Малые города, городские поселения
(до 50 тыс. жителей)
  1. Удачный, Республика Саха (Якутия)
  2. Микунь, Республика Коми
  3. Печора, Республика Коми
  4. Белоярский, Ханты-Мансийский автономный округ
  5. Остров, Псковская область
Методология
Впервые аналогичное исследование потенциального влияния COVID-кризиса на городские бюджеты было проведено в США: на основании 2 факторов — доли занятости в наиболее пострадавших от кризиса отраслях и доли доходов от НДФЛ и налога на прибыль в бюджете — авторы оценили риски падения бюджетных доходов городов. Центр городской экономики КБ Стрелка опирался на эту методологию, однако уточнил ее для расчета аналогичного параметра для российских городов.
Tilda Publishing
Основной принцип оценки уязвимости
Для составления рейтинга проводится оценка степени уязвимости муниципального бюджета к кризису. Мы считаем, что 2 типа налоговых доходов муниципального бюджета имеют наибольшую вероятность сократиться из-за кризиса:

  1. НДФЛ за счет уменьшения занятости в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от пандемии;

  2. Налоги на прибыль и доходы компаний (налог на прибыль, налоги на совокупный доход) за счет падения доходов компаний в отраслях, признанных наиболее пострадавшими от пандемии.
Tilda Publishing
Наиболее пострадавшие
от пандемии отрасли экономики

Перечень наиболее пострадавших от пандемии отраслей экономики приводится на основе Постановления Правительства. Компании малого и среднего бизнеса, работающие в отраслях из Перечня, в первую очередь получают адресную поддержку государства (облегчение условий кредитов и займов, налоговые льготы, финансовая помощь и др.). Согласно Перечню, во время кризиса в первую очередь пострадали отрасли, относящиеся к сервисной экономике и тяжело пережившие карантин:

  • Транспортная деятельность;
  • Культура, организация досуга и развлечений;
  • Физкультурно-оздоровительная деятельность и спорт;
  • Деятельность туристических агентств и прочих организаций, представляющих услуги в сфере туризма;
  • Гостиничный бизнес;
  • Общественное питание;
  • Деятельность организаций дополнительного образования, негосударственных образовательных учреждений;
  • Деятельность по организации конференций и выставок;
  • Деятельность по предоставлению бытовых услуг населению (ремонт, стирка, химчистка, услуги парикмахерских и салонов красоты);
  • Деятельность в области здравоохранения;
  • Розничная торговля непродовольственными товарам;
  • Средства массовой информации и производство печатной продукции.
Tilda Publishing
Деление городов на группы

Чтобы не сравнивать между собой бюджеты принципиально разных городов, города при расчете оценки степени уязвимости бюджета к кризису делятся на 7 групп по размеру города и типу муниципального образования, в которое входит город:

  1. Крупнейшие города (> 1 млн жителей);
  2. Крупные города (от 250 тыс. до 1 млн жителей);
  3. Большие города (от 100 до 250 тыс. жителей);
  4. Средние города (от 50 до 100 тыс. жителей; входят в городские округа);
  5. Средние города (от 50 до 100 тыс. жителей; входят в городские поселения);
  6. Малые города (до 50 тыс. жителей; входят в городские округа);
  7. Малые города (до 50 тыс. жителей; входят в городские поселения).
Tilda Publishing
Какие города исключены из расчета

Итоговую оценку степени уязвимости бюджета к кризису получили 976 городов из 1117 городов России. Из расчета были исключены следующие города (141 город суммарно):

  • 3 города федерального значения — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, — которые не являются муниципалитетами и имеют принципиально другую структуру бюджета.
  • 3 города, получившие статус города в 2019 году и позднее: Белоозерский (Московская область), Курчалой (Республика Чечня) и Мурино (Ленинградская область), не учитываются, так как в расчете используются данные о бюджете за 2018 год.

135 городов РФ (2 крупных, 12 больших, 24 средних и 97 малых) не попали в расчет и не получили итоговую оценку степени уязвимости муниципального бюджета к кризису, так как для них нет достаточного количества данных об исполнении бюджета в открытых источниках или же данные противоречат друг другу (сумма разных видов доходов превышает суммарные доходы).
Tilda Publishing
Методология расчета рейтинга городов по степени уязвимости муниципального бюджета к COVID-кризису

Рейтинг учитывает 2 параметра:

  1. Зависимость бюджета от потенциально падающих источников доходов (доля доходов бюджета, которые в первую очередь будут затронуты кризисом, — вертикальная ось);

  2. Прогнозируемое падение налоговой базы (оценка степени потенциального падения налоговой базы — горизонтальная ось).

Расчет позиции по вертикальной оси:
По вертикальной оси представлена суммарная доля бюджетных доходов от НДФЛ, налога на прибыль и налогов на совокупный доход от общего объема доходов бюджета.

Расчет позиции по горизонтальной оси:

  1. Ранжирование по доле выручки в наиболее пострадавших отраслях от общей выручки всех фирм в городе, итоговая оценка на основе ранжирования по шкале от 0 до 1;

  2. Ранжирование по доле занятости в наиболее пострадавших отраслях от общей занятости в городе, итоговая оценка на основе ранжирования по шкале от 0 до 1;

  3. Суммарная оценка степени потенциального падения налоговой базы: взвешенная сумма двух оценок, веса — доли налогов на прибыль и доходы компаний и НДФЛ в общей доле потенциально подверженных падению доходов города (веса считаются для каждого города отдельно).

Расчет общего рейтинга:
Общий рейтинг городов по степени уязвимости муниципального бюджета к кризису рассчитывается как произведение позиции по горизонтальной оси (оценка степени потенциального падения налоговой базы) и позиции по вертикальной оси (доля доходов бюджета, которые могут быть затронуты кризисом). Оценка степени уязвимости бюджета к кризису имеет балльную систему (масштаб от 0 до 100 баллов).

Общий рейтинг рассчитывается как отдельно для каждой группы городов (используется для сравнения городов друг с другом), так и в общем для всех городов РФ (используется для оценки зависимости риска падения бюджетных доходов от разных факторов — самостоятельности бюджета города, размера города, типа муниципального образования).
Центр городской экономики КБ Стрелка занимается выявлением внутренних экономических возможностей городов, оценивает с экономической точки зрения процессы, происходящие внутри города и с городом в целом. Центр изучает городские ресурсы — землю, недвижимость, человеческий капитал и оценивает внутренний и внешний спрос на них. Среди работ Центра — исследование валового городского продукта миллионников и его потенциала для городов, а также впервые в России: рейтинг привлекательности городов для выпускников вузов и исследование «Богатство и самостоятельность: что делает бюджет города устойчивым» (удостоено награды Минфина РФ).